تاریخچه شورای شهر

پيشينه قانون شوراها ، يا به تعبير آغازين خود انجمن هاي بلديه ، به تشكيل نخستين نهاد قانون گذاري (مجلس شوراي ملي) می رسد. به عبارت ديگر يكي از نخستين قوانين مصوب مجلس شوراي ملي ، قانون بلديه است كه در سال ۱۳۲۵ قمري برابر با ۱۲۸۶ خورشيدي به تصويب رسيد و به اين ترتيب يكي از آرمان هاي بزرگ انقلاب مشروطه جامه عمل پوشيد.

بهره مندي شهروندان از حق انتخاب كردن و حق انتخاب شدن از جمله در زمينه مديريّت و اداره شهرها در زمره حقوق سياسي قرار مي‌گيرد از همين رو نخستين مقطع تاريخي بررسي قانون شوراها ، بايد زماني باشد كه براي اوّلين بار حقوق سياسي مردم ايران به رسميّت شناخته شد . اين زمان، سالهاي آغازين دهه هشتاد صده دوازدهم هجري خورشيدي است كه انقلاب مشروطيّت به ثمر نشست و مجلس شوراي ملي به قانون گذاري پرداخت. درطول بيش از ۹۵ سال از تصويب اولين قانون انجمن هاي بلديه در كشور ما ، تشكيل شوراهاي شهر و روستا با فرازها و فرودهاي فراواني مواجه بوده است كه بخشي از آن درپي مي آيد .

بخش اول : از ۱۲۸۴ تا ۱۳۰۴ خورشيدي ، آرمان‌خواهي‌هاي مشروطيت

در اين دوران كه مصادف با آخرين سالهاي سلطنت خاندان قاجارو روي كار آمدن حاكميّت پهلوي است ، نخستين قانون بلديه يا به تعبير امروزي قانون شهرداري ، به تصويب مجلس مي رسد.

اين قانون مصوب ۲۰ ربيع الثاني ۱۳۲۵ قمري،مصادف با ۱۲۸۶ خورشيدي است. قانون مذكور ۵ فصل و ۱۰۸ ماده دارد كه عناوين فصول پنجگانه آن عبارتند از :

فصل اول: قواعد كلي

فصل دوم: در باب تشكيل انجمن بلديه

فصل سوم: ترتيب و وظايف انجمن بلديه

فصل چهارم: اداره بلديه

فصل پنجم: در باب مستخدمين بلديه.

اختصاص دو فصل از ۵ فصل قانون بلديه نشان دهنده اهميّت محوري انجمن در ساختار بلديه يا شهرداري است. قانون مذكور سازمان مديريّت شهري را تركيبي از انجمن بلديه و اداره و شعب جزء آن مي داند. اين قانون به تفصيل موضوعاتي مانند چگونگي انتخاب اعضاء و تعداد آنان، شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان، محرومان از انتخاب، ترتيب انتخاب اعضاي انجمن و تعداد آنان و چگونگي اداره آنان را بيان كرده است. نكته قابل توجه در زمينه شرايط انتخاب كنندگان و انتخاب شوندگان اين است كه قانون واجدان شرايط را محدود به تمکن مالی كرده است. بر اساس ماده ۱۲ قانون آنها بايد اين شرايط را داشته باشند:

–         حداقل سن ۲۱ سال

–         دادن ماليات يا داشتن خانه و مستغلات يا اراضي در محدوده شهر كه در شهرهاي بزرگ هزار و در شهرهاي متوسط پانصد و در شهرهاي كوچك سيصد تومان ارزش داشته باشد.

نكته ديگر اين كه بر اساس ماده ۱۵ قانون، طايفه نسوان و اشخاص معروف به ارتكاب قتل و سرقت، مجازات ديدگان قانوني به سبب جنحه رضايت، ورشكستگان و اشخاص خارج از رشد در زمره محرومان از انتخاب قرار داشتند.

ماده۶۰: فصل سوم قانون، زمان تشكيل انجمن را يك هفته پس از انجام انتخابات اعضاي انجمن بلديه تعيين كرده بود. بر اساس ماده ۶۳ و ۶۴ زمان عضويّت چهار سال بود و فعاليّت در انجمن افتخاري محسوب مي شد. رئيس انجمن از ميان اعضاء و با اكثريت آراء انتخاب مي شد حكم رئيس انجمن پايتخت و كرسي هاي ايالت (مركز استان) از طرف شاه و رؤساي انجمن بلديه شهرهاي ديگر از طرف وزير داخله (كشور) ابلاغ می شد.

ماده ۷۰: در ۲۱ زمينه وظايف انجمن را بر مي شمارد.

وظايفي مانند «انتخاب اجزاء بلديه و مستخدمين»، «تعيين مقرري براي مستخدمين بلديه»، « مداقه عمل در بودجه»، «تبديل عوارض جنسي به نقدي»، «تعيين تعديل نرخ گوشت، نان و ساير ارزاق و ميزان اجرت كالسكه هاي كرايه و ترامواي و ساير اسباب حمل و نقل» و تعيين محلّي براي سپردن و نگاه داري اطفال و مجانين»

ماده ۷۱: مقرر كرده بود فهرست جلسه هاي سال آينده انجمن در برج حوت تهيه و اعلان شود. اما نكته قابل تأمّل در ماده ۷۸ اين قانون است كه نشانگر توجه قانون گذار به وضعيّت فوق العاده يا مخاطره آميز است؛ اين ماده مقرّر مي دارد براي اعتبار قرار دادهاي انجمن بلديه حتما بايد نصف اعضاء حاضر باشند، و در جلساتي كه در مواقع بليات ارضي و سماوي و يا جنگ به طور فوق العاده تشكيل مي شود، از اين قاعده صرف نظر خواهد شد و قرار‌داد انجمن با حضور هر قدر از اعضاء معتبر خواهد بود.

ارتباط ميان انجمن بلديه و حكومت در موارد ۸۵ تا ۸۸ بيان شده است. برخي از قرار‌دادهاي انجمن مانند«تعيين قيمت اراضي شهر كه فروخته يا ابتياع شود»، «تعديل و تسفيل قيمت نان، گوشت وساير ارزاق» و «تغيير در نقشه شهر و ترتيب نقشه جديد»، «تمامي دستورالعمل هاي كه انجمن بلديه براي ادارات بلديه و ادارات خيريه –كه در شهر است- ترتيب مي دهد» بايد به امضاي حاكم مي رسيد و برخي ديگر مانند «تسخير عوارض جنسي شهر»، «به خرج شهر،كوچه ها و پياده رو ها را پاك كردن و نگه‌داشتن مستحفظين حريق و تنظيفات بلديه وترتيب زير آب سازيها»، « استقراضات و ضمانت هايي كه از طرف شهر مي‌شود» و «ترتيب دستورالعملهاي مراجعه به ادارات خيريه و حفظ اموال غير منقول شهر در پايتخت و كرسي هاي ايالت و ولايت» به امضاي وزير داخله.

ماده ۹۰ اين قانون وظيفه وضع قواعد و  مقرّرات را درباره موضوعاتي مانند بهداشت و نظافت و ايمني شهري بر عهده انجمن گذارده بود. بر اساس اين ماده انجمن بلديه مي تواند قواعد را در باب تنظيفات كوچه ها و دستورالعملهاي راجع به ساختن پشت‌بام ها و ناودانها و پاكيزگي مجاري و اقدامات ضد عفونت و تميزي ميدانها و اقدامات ضد حريق و حفظ حراست اهالي از مواد محترقه وغيره ترتيب نمايد .

ماده ۹۳ قانون بلديه سال ۱۲۸۳ مقرر نمود كه اداره بلديه تحت رياست رئيس انجمن بلديه «كلانتر» باشد. كلانترنام قديم شهردار بود. بنابراين قانون مذكور ، رئيس انجمن بلديه را به عنوان رئيس اداره بلديه يا شهرداري شناخت. قانون همچنين مقرّر كرده بود كه كلانتر يكي از اعضاء اداره بلديه را به انتخاب انجمن بلديه به عنوان معاون خود انتخاب كند و معاون -كه به حكم وزير داخله استقرار يافت- در هنگام غيبت يا بيماري كلانتر قائم مقام او باشد.

اما حق بازرسي و رسيدگي به اداره بلديه و ادارات مربوطه به آن در اختيار حاكم (تقريباً معادل فرماندار كنوني( بوده. او مي توانست هر گاه در اعمال اداره بلديه مواردي خلاف قاعده و دستورالعمل ها مي‌بيند به اداره بلديه يا شهرداري اخطار نمايد و در صورت بي توجهي بلديه، حاكم مراتب را به اطلاع انجمن بلديه مي رساند. قانون اين موضوع را هم پيش بيني كرده بودكه در صورت هم رأي شدن انجمن بلديه با اداره بلديه، حاكم مي‌توانست مسئله را به وزير داخله تقديم كند. اگر چه حكم وزير داخله براي اداره بلديه لازم الاجرا بود ولي انجمن بلديه مي توانست مادامي كه ديوانخانه ادارات (تقريبا معادل ديوان عدالت اداري) تشكيل نشده، به كميسيون مركّب از اعضاي شوراي ملي و سنا، با تعداد مساوي شكايت نمايد.

مواد ۹۹ و ۱۰۰ اين قانون اين حق را به انجمن بلديه مي داد تا براي اداره بهتر امور شهري كميسيونهاي اجرايي تشكيل دهد. تمامي اين كميسيونها بايست زيرنظر بلديه و موافق دستورالعملهاي انجمن بلديه رفتار مي كردند. البته رياست كميسيونها با اعضاء اداره بلديه بود. اما در صورت نياز امكان انتخاب رئيس از خارج بلديه در قانون (ماده ۱۰۰) فراهم شده بود.

همچنين ماده ۱۰۴ قانون، كلانتر،معاون كلانتر، اعضاي اداره بلديه و منشي اين اداره را جزء مستخدمان دولتي محسوب كرده و در ترفيع رتبه و ساير حقوق حكم مستخدمان دولتي برايشان مي‌شناخت. مدت خدمتاين افراد چهار سال بود. در صورت استعفاء ، انفصال كلانترها در پايتخت و كرسي هاي ايالت منوط به اجازه شاه بود اما در شهرهاي متوسط و كوچك و نيز در مورد معاون ان كلانترها به طور كلي منوط به اجازه وزير داخله بود.

نكته قابل توجه و جالب ديگردر اين قانون آن بود كه كلانتر يا شهردار و كاركنان بلديه بايد نشان لباس ويژه اي مي داشتند. ماده ۱۰۶ مقرر مي كرد: «كلانتر و معاون او و اعضاء اداره بلديه و اجزاء دوائر و انجمنهاي جزو آن، علامتي موافق نقشه و نمونه كه به امضاء همايوني رسيده خواهند داشت و ملبوس معينی به ترتيب مخصوص به آنها داده مي‌شود.«

در مجموع به نظر مي رسد با وجود نقدهايي كه امروز مي توان بر اين قانون داشت مانند بي توجهي به حقوق زنان، اما با در نظر گرفتن شرائط آن روز جامعه ايران، اين قانون نوآور بوده است. ضمن آنكه هيچ نهادي نمي توانست انجمن بلديه را منحل كند، قدرتي كه حتي امروزه هم شوراي اسلامي شهر از آن بهره مند نيست، براي داشتن درك بهتر از شرايط آن روزايران، تنها كافي است اشاره شود كه بنا به احتساب بارير در آن دوره جمعيت ايران ۸۶/۹ ميليون نفر و اميد به زندگي كمتر از ۳۰ سال و ميانگين سنّي جمعيت در حدود ۲۵ سال بود و ۹۰ درصد جمعيّت شاغل، به كشاورزي و فعاليّتهاي وابسته به آن اشتغال داشت و بقيه به خرده فروشي و خدمات عمومي و خصوصي مشغول بودند. بيش از ۹۵ درصد جمعيت بيسواد بود و به غير از تعداد قابل ملاحظه اي مكتب خانه و معدودي كلاس كه از سوي مبلغان مسيحي اداره مي شد تنها ۲۱ مدرسه ابتدايي جديد و يك دبيرستان در كشور وجودداشت.

تحقّق مناسب يك قانون و دستيابي به اهدافي كه منظور قانون گذار بود هنگامي ميسر خواهد بود كه بستر اقتصادي-اجتماعي لازم فراهم باشد. قانون بلديه سال ۱۲۸۶ شمسي با وجود نوآوري به سبب شرائط جامعه ايران هيچگاه تحقق كامل نيافت و تشكيل انجمن بلديه به تهران و احياناً يكي ديگراز شهرهاي بزرگ كشور محدود گرديد. شرايط ناگوار اقتصادي ، اجتماعي و سياسي ايران پس از جنگ جهاني اول و باز ماندن انقلاب مشروطيت از رسيدن به اهدافش، اوضاع نامساعدي به وجود آورده بود. خرابي های ناشي ازجنگ و سطح روابط بازرگاني ، ضعف دولت مركزي و ساير معضلات باعث خرابي اقتصاد كشور گرديد. خزانه كشوري تهي بود و تجارت خارجي و داخلي يا شديداً محدود يا به طور كامل قطع شده بود ، زمينهاي زير كشت و تعداد دامها به مقدار زياد كاهش يافت ، قيمت نان وساير كالاهاي مصرفي چند برابر گران شد و بازار احتكار رواج پيدا كرد. گرسنگي بيداد مي كرد و بيماري تيفوس و ساير امراض شيوع يافت. جمعيت ايران كم شد و بعضي از نواحي ايران به نقاط غير مسكوني مبدّل گرديد.

از نظر سياسي ، به واسطه ضعف دولت مركزي در ايالات ، نيروهاي گريز از مركز قومي و منطقه اي توانست كشور را با خطر تجزيه مواجه کند. استقرار و حضور نيروهاي نظامي انگليس در مناطق مختلف كشور، استقلال وحاكميّت ايران را از ميان برد. «اوضاع از فقدان وحدت ملي ، فضاي سياسي ، آشفتگي و فقر اقتصادي ، نا امني و فساد و بي لياقتي اداري حكايت مي كرد.«

روشن است كه درفقدان نظام شهرنشيني و اخلاق شهروندي، دست يابي به آرمانهاي متصور براي انجمن بلديه و نقش آن در اداره شهرها بيشتر به آرزويي خام مي ماند تا برنامه‌اي واقع گرايانه وقابل پياده شدن.

بخش دوم : از ۱۳۰۴ تا ۱۳۲۰ خورشيدي ، از كف رفتن قانون بلديه مشروطيت

در اوضاع و احوالي كه بر شمرديم، رضاخان در پي كودتاي سوم اسفند ۱۲۹۹ براي تصاحب قدرت گامهاي پرشتابي برداشت. او از هنگام کودتا که به وزارت جنگ دست يافت تا سال ۱۳۰۲ كه به رئيس الوزرايي رسيد، در فاصله پنج كابينه تشكيل شده در اين دوره ،موقعيت خود را در عرصه هاي گوناگون به سرعت تحكيم نمود و تمامي ارتش را به زيرفرمان خود درآورد و با رسيدگي به افسران و سربازان در ميان آنان محبوبيت ويژه ايبدست آورد.

سركوب نهضت ، شورشهاي عشيره اي و منطقه اي و بر قراري امنيّت درراهها موقعيت او را تحكيم كرد. او در سال ۱۳۰۴ در پي تصويب مجلس مؤسسان مبني برتغيير سلطنت از خاندان قاجار به پهلوي ، شاه ايران شد. در دوره او در پرتو نوسازي ( Modernization ) با اقداماتي از جمله بازسازي و تشكيل ارتش نوين ، ساخت كارخانه هاي صنعتي ، ايجاد راههاي جديد و راه‌آهن سراسري ، تأسيس دانشگاه تهران ، رواج آموزش نوين و تأسيس ادارات جديد ، چهره ايران تا اندازه زيادي تغيير كرد. اما در زمينه مسائل شهري ، عمده توجه دولت رضاشاه به تغيير ظاهر شهرها به ويژه تهران بود. براي نوسازي شهرها احساس شد نخست بايد نهادهاي اداري مناسب با قوانين مختلف از جمله قوانين شهرداري ، شهرسازي و ثبت املاك بوجود آيد ، اين فرايندي بود كه در اين دوره ۱۷ ساله به تدريج صورت گرفت. براي آغاز اصلاحات در اكتبر ۱۲۹۹ تهران يك مشاور آمريكايي در زمينه حكومت شهري و يك مهندس آمريكايي برنامه ريزي شهري را به خدمت گرفت.

قانون بلديه مصوّب ۱۲۸۶ لغو گرديد و براي تمركز بيشتر نظام برنامه ريزي وتأمين اعتبار مالي شهرداريها ، (قانون بلديه ديگري در سال ۱۳۰۹ به تصويب رسيد. اين قانون انتخاب شهردار و ساير اعضاي شهرداري را در اختيار وزارت داخله قرار داد).

قانون جديد ۸ ماده و ۳ تبصره داشت و گر چه توانست مشكلاتي از جمله تأمين اعتبارات مالي ضروري براي اداره امور شهرداري را تا اندازه اي حل كند (موارد ۱ و ۲)امّا با تضعيف نقش انجمن بلديه ، در عمل آرمانهاي قانون بلديه مصوّب دوران مشروطيت را در زمينه مشاركت شهروندان در اداره امور كم رنگ كرد. ماده چهاردهم مقرر مي داشت: « رئيس اداره بلديه كه از طرف وزارت داخله معين مي شود مسئول اجراي دستور اصلاحات بلدي است كه از طرف دولت و انجمن بلدي تصويب شده باشد. » ماده پنج اين قانون وضعيت نمايندگان و وظائف انجمن را به شرح زير مشخص كرد: « عده اعضاي انجمن بلدي در پايتخت و ساير شهرها بر حسب مقتضيات محل حداقل ۶ نفر خواهد بود. شرايط انتخاب كنندگان وانتخاب شوندگان و طرز انتخاب و مدت تصدي اعضاء انجمن و ساير وظائف آنها مطابق نظامنامه اي كه به تصويب كميسيون داخله مجلس شوراي ملي خواهد رسيد معين گرديد»

تنها موضوع روشن اين قانون در مورد انجمنهاي بلدي، اجازه وضع عوارض محلّي به آنها بود. بر اساس ماده ۶ اين قانون « مجلس شوراي ملي به انجمن های بلدی اجازه ميدهد كه براي تأمين مصارف بلدي هر محل به تنظيفات و روشنايي و تعميرات و احتياجات صنفی و معارفي بلدي و امثال آن ، عوارض محلي وضع نمايد. نحوه وضع عوارض مزبوره به اين نحو خواهد بود كه انجمن بلديه هر محل ، عوارضي را كه براي تأمين مقاصد مذكور درفوق لازم مي داند توسط رئيس بلديه محل به وزارت داخله پيشنهاد خواهد نمود كه پس از موافقت هيئت دولت به موقع اجرا گذارده خواهد شد.«

اقدامات دولت در زمينه مسائل شهري سبب شد كالبد شهرها تغييرات فراواني بيابد. مهمترين تغيير كالبدي شهري در اين دوره ، پيدايش خيابانها و ميادين جديد و تعريض خيابانهاي قديمي بود ؛ تحولي كه اساسي ترين نقش را در دگرگوني سيماي شهر اجرا كرد. «البته در اداره شهرها چنان سازمان داده شده كه كلانتران شهري ، كدخداها و ديگر مسئولان نظام قديمي محله از بين رفت».

با آنكه از نظر ايجاد بسترهاي مناسب براي شهروندان در اداره امور شهرها در اين دوره اقدامي صورت نگرفت – بلكه با ايجاد حكومت سانسور و خفقان آزادي خواهي وعدالت طلبي سركوب شد – اما در دوره حكومت رضاشاه در فاصله ۱۳۶ سال، جمعاً ۱۶شهرداري در ايران تاُسيس گرديد. در اين دوره ميانگين تاًسيس شهرداريها در هر سال ۸شهرداري بود. اين رقم به خوبي نمايشگر رشد شهرنشيني و توجه دولت به تاًسيس شهرداري حتي در مناطقي كه شباهت چنداني به شهر نداشته اند، مي باشد

بخش سوم : از ۱۳۲۰ تا ۱۳۳۲ خورشيدي ، تكاپوي آزادي ‌خواهي و مردم ‌سالاري

حمله متفقين در شهريور ۱۳۲۰ به ايران سبب شد رضاخان از سرير قدرت به زير آيد و به تعبيري به خروجی ناخواسته از كشور تن در دهد. متفقين ايران را اشغال كرده بودند و محمدرضا جانشين رضاخان –كه بر اثر تلاشهاي محمد علي فروغی تاج و تخت پدر را تصاحب كرده بود به علت بي تجربگي و جواني ، بيشتر به مقامي تشريفاتي شبيه بود تا پادشاهي قدرتمند و صاحب نفوذ. تمايلات ، خواسته ها و نيازهاي سياسي ، اجتماعي واقتصادي كه در دوره ۱۶ ساله حاكميّت رضاخان سركوب شده و اجازه بروز نيافته بود ، به ناگاه ميدان را خالي يافته و چند پارگي سياسي كشور را سبب شدند. در ۱۶ سال گذشته ،قدرت كاملا در دستهاي يك مرد متمركز شده بود. اما در ۱۳ سال بعد -يعني از سقوط سلطنت نظامي محمدرضا در مرداد‌ماه سال ۱۳۳۲- قدرت در بين پنج قطب جداگانه دست به دست شد ؛ دربار ، مجلس ، كابينه ، سفارتخانه هاي خارجي و مردم. اين مراكز قدرت ،بيشتر درگيري هاي خود را به درون كابينه كشاندند كه نتيجه آن بي ثباتي دائمي اين نهاد بود. اما در همين دوره يعني ۴ مرداد ۱۳۲۸ سوّمين قانون شهرداري كشور با عنوان »قانون تشكيل شهرداري ها و انجمن شهرها و قصبات» در ۷ فصل و ۵ ماده به تصويب رسيد و جايگزين قوانين پيشين گرديد. اگرچه اين قانون نسبت به قانون قبلي كه در دوره رضاخان به تصويب رسيده بود مترقی به نظر مي رسيد ، اما تصميم گيري و انتخاب شهردار را به طور كامل به انجمن شهر نداد. ماده ۴ اين قانون مقرّر داشت در هر شهرداري انجمني خواهد بود كه از طرف اهالي مستقيما و با رأي مخفي و با اكثريت نسبي به مدت ۴ سال انتخاب مي شود. عده آنها در مركز شهرستان و قصباتي كه عده نفوس آن از ۱۰ هزار نفرتجاوز نکند ، ۶ نفر و حداكثر تعداد نمايندگان يك شهر از ۲۵ نفر تجاوز نمي كند ، مگردر شهرستان تهران كه ۳۰ نفر نماينده خواهد داشت. نمايندگان هر شهر به تناسب جمعيّت از ۳۰ نفر به بالا به محلّات مختلف تقسيم و هر محل نماينده خود را تعيين و براي تشكيل به انجمن شهر معرّفي مي كند. وزارت كشور تعداد نمايندگان هر شهر را با توجه به جمعيّت تعيين و همچنين نقشه محلّات شهر را ترسيم و نواحي را اعلام مي دارد

همان گونه كه اين ماده نشان مي دهد، قانون گذار دقت لازم را در مورد پيوند ژرفو كامل انجمن شهر با شهروندان به كار برده و در قانون پيش بيني كرده است كه درشهرهاي بزرگ نمايندگان انجمن شهر بايد از محلّات مختلف شهر انتخاب شوند بر اساس يافته هاي جامعه شناسي هر گاه تعداد افراد يك گروه افزايش يابد گروه از حالت گروه نخستين Primary خارج و تبديل به گروه Secondary ميگردد .گروه نخستين يک سری ويژگيهاي بنيادي دارد كه عبارت اند از: « تماس مستقيم، صميمانه و رو در روي اعضاء گروه بايكديگر ، پيوندهاي عاطفي نيرومند ، پايداري و دوام و استحكام پيوندهاي محبّت ميان اعضاء » ويژگيهاي گروه دوّمين نيز از اين قرار است: « پيوندهاي عاطفي اندك ميان اعضاء ، عدم پايداري احساس تعلّق به گروه ، گرد هم آمدن اعضاء گروه براي يك منظور عملي معيّن و روابط رو در روي بسيار محدود ميان اعضاء » در شهرهاي بزرگ امكان تماس مستقيم و رو در رو ميان تعداد زيادي از افراد و نمايندگان آنها از ميان مي رو